《博士论文》第30期 周雪光：规章制度与组织变迁

【石头引】 不知不觉，《博士论文》系列已经做满30期。做学问，其实就是和时间做朋友，最好做些能被时间这个朋友瞧得上的研究。今天，再推送一篇成名学者的博士论文分享，本文源于周雪光老师2010年6月12日在中山大学千禾学术论坛上做的演讲，这个讲座我曾现场聆听，六年后看到文字，仍然记忆犹新，可见周老师的研究真是经得住时间的洗练。感谢千禾学术论坛的整理和授权。

【嘉宾简介】  周雪光，斯坦福大学社会学教授，1991年博士毕业于斯坦福大学，曾在《中国社会科学》、《社会学研究》、 American Journal of Sociology、American Sociological Review等刊物上发表论文，著有《组织社会学十讲》、《当代中国的国家与社会关系》、The State and Life Chances in Urban China：Redistribution andStratification, 1949-1994等。

一、聚焦科层制的规章制度

大家知道，最早注意到科层式正式组织现象的是社会学的鼻祖、德国社会学家马科斯﹒韦伯。他在上一个世纪初提出“科层制”（bureaucracy）这一概念。我们如果归纳一下这些特征的话，就会发现，这些特征中最核心的就是规章制度。科层制中的官员有着专业化的训练，这也与规章制度有联系。人们在专业化过程中学到的是一整套的价值判断和期待，是非正式的潜移默化的规章制度。科层制的另外一个特点就是其中的官员把他们在科层制的工作看作是职业生涯，一步步的提升、发展，而这个职业生涯过程本身又是由规章制度来规定的。

从这个意义上来讲，规章制度是科层制组织的核心。从这个大的背景和分析框架，我们下面看一个具体的案例——斯坦福大学的规章制度是如何演变的？是不是遵循了韦伯所描述的特点和状况呢？

我的博士论文研究了斯坦福大学的规章制度在百年历史上的演变过程。在我从事博士论文研究时，访谈了当时斯坦福大学的一位副教务长。她跟我讲过这样一句话：“通用电气公司有一个口号，‘质量是我们最重要的产品’。在斯坦福，程序是我们最重要的产品。”这句话是什么意思呢？它恰恰说明了规章制度的中心作用。程序即是规章制度。规章制度规定了决策的过程，例如，如何安排课程，如何安排学生注册、选课、选专业，直到毕业所需要的学分，这是一个过程，需要规章制度来规范这些程序。我们需要通过规章制度来指导人们走完这个程序。反过来讲，正式程序又保证了很多规章制度的制定。许多组织决策，例如如何修改规章制度、如何改进规章制度，通常都是从正式程序中产生出来的。

在讨论斯坦福大学的具体例子之前，我先介绍一下斯坦福大学组织规章制度制定的过程是怎么样的。几天前我在北大教育学院参加学术讨论时，听说这样一个说法，蔡元培在北大的“教授治校”理念是从德国引进来的。在历史上，斯坦福大学一直是“教授治校”的。学校的宪章规定，所有和学术（academic affairs）有关的决定都必须由学校的教师来决定。由于这个原因，斯坦福大学一开始就成立了“教师全体大会”，早期的学校规模很小，全体教师一起来开会，讨论制定有关学校学术领域的各种决定。

后来斯坦福大学规模扩大，人数、机构、专业越来越多，全体教师大会就不现实了。而且每一个学期开一次会也来不及处理非常紧迫的事情。于是斯坦福大学在1968年进行了新的制度改革，全体教师大会仍然保留，每年一次。但建立了一个由不同学科、领域的教师代表组成的“教师议会”，定期开会，决定学校在学术领域中的重要事务，其中一个中心内容就是建立这个领域中的各种各样规则。

规则的建立过程，通常是经过几个步骤。第一就是教授议会下属有关委员会、或委员会中的分会研究、讨论、提出议案，也就是说，由各个委员会分头在各个领域做研究讨论，然后提出议案交给教师议会讨论，表决通过以后就成为正式规章制度的一部分。有些决定还要经过校长签署和学校董事会认可。

学术领域中的规章制度有两类，一类是和教师有关的，一类和学生有关。通过这一过程，斯坦福多少年来积累了大量关于教师的规章制度。比如说各系教师每年要给系主任提交一个报告，罗列本年度的研究教学诸方面工作，这是通过规章制度来确定的。规章制度还规定，教师每年都要报告自己在校外咨询的时间、工作量是否超过标准，等等。还有一块是学生的规章制度，例如学生注册、录取工作的过程，成绩打分的制度，参加海外分校学习制度，等等。这些学生规范的规章制度也是由教师议会决定的。总之，所有和教学研究有关的规章制度都是通过教师议会来决定的。

当然，其他领域中也有涉及关教师、学生和行政人员工作的规定，例如禁烟规定、报销规定，等等，这些规则中有的通过校长办公室或其它行政部门来决定的。举一个例子来讲，80年代斯坦福大学有一个行政人员非常积极地倡议说，大学应该成为社会风尚的表率，所以斯坦福大学应该在校园公共场所禁烟，校长认为这个倡议很有道理，就签署了一个规定颁布实施。但大多数情况下，在学术领域建立规章制度通常经过一个非常复杂的过程。

经过这样的百年历史过程，斯坦福大学规章制度演变是什么样的特点呢？图一是斯坦福大学在1891-1987年间学术领域中规章制度建立和修改的频率。斯坦福大学正式建校开业是1891年，我的研究截止于1987年。 在图一中，大家看到有什么特点？简单来说，没有什么明显的大趋势。具体说来，第一，我们看到有几块时间的规则产生和变动的评频率比较高，例如，在1910年到1920年期间，和60年代末至70年代初期间。第二，通常在建立新的规则频率很高的时间段，修改规则的频率也提高，这两个过程是相辅相成的。图二是关于规则建立后，它们得到修订的可能性的描述。这个图的平行轴线是时间，也就是一个规则建立后的年龄，从零一直到60年（岁）。 简单地解释，一个规则建立起来后，开始的几年得到修订的可能性最大，随后逐年降低。到了第10年以后，规则被修改的可能性就非常非常小了。换句话说，一个规则在刚开始时，有很大的修改可能性。但几年以后，这个规则基本稳定下来了。

二、斯坦福大学的“终身制教职”

在对规章制度演变的历史过程有了大致印象后，下面我们从几个具体例子来讨论规章制度演变的过程和这些过程中的机制是什么。

我要讲的第一个例子是斯坦福大学的“终身制教职”。在美国高等教育早期历史上，很多学校都有不成文的规定说，一个教师在一个学校呆的时间比较长以后，就可以永久地在该学校服务了，但这一规定没有形成任何文字，所以不是正式制度。

1900年斯坦福大学发生了一个事件，引起全国范围的关注。斯坦福大学当时一个非常有名的经济学家同时也是社会学家Edward Ross，发表了一系列激进的言论，直接批评美国铁路建设，指责在铁路建设过程榨取劳工血汗等等。这些言论发表在各种公开场合，无意间得罪了斯坦福大学创始人——参议员斯坦福，因为斯坦福先生在从政前正是美国西部的铁路大亨，斯坦福大学的创建得益于他的铁路实业。所以Ross的这些言论正是在直接批评他所在学校的创始人。

当时斯坦福大学的创始人斯坦福参议员已经去世了，但是他的夫人是董事会的主席，是学校的重要决策者。她对Ross的言论非常不满。有一天深夜，她跑到校长家里，把校长从睡梦中叫醒，要求他马上把Ross解雇了。当时，斯坦福夫人是很有权威的，校长不能违命，他在几天后把Ross教授开除了。

这一举动在学校引起轩然大波，也在全国引起震动。美国经济学会专门派来调查组，得出结论说，这一开除决定没有正当理由。斯坦福大学把Ross解雇以后，大家非常不满，学校的气氛非常冷酷，为了扭转这个局面，不久后校长写了一封信给全校教师。信中正式宣布，从现在开始在斯坦福大学工作满六年的教师，就会自动被视为得到永久的雇佣权。作为斯坦福大学终身制的规则，就是通过这封信的几句话规定下来了。这是在美国高校史第一份写成文字的终身制制度，这封信所规定的终身制度一直保持到70年代都没有变。

在Ross事件中，斯坦福大学有七个教授因为抗议学校决定而辞职。辞职中有一个教授据此提出，大学教授需要建立自己的团体来保护自己的利益。于是，他写了一封信散发给各个大学的教授，得到了许多人的响应，随后成立了美国大学教授联合会（AAUP），是一个呼吁保护教授权益的组织。 AAUP建立起来之后的首要任务就是和美国大学校方谈判，要求建立终身制。

美国高校的校方也有一个联合会，即美国大学联合会。在此前，各个学校有着各自的教授终身制制度，但不是每个学校都有，也不统一。AAUP给这些学校施加压力，经过许多年的谈判后，终于在与美国大学联合会达成协议，在各个大学普遍施行教授终身制。所以，美国大学教授终身制的缘由和斯坦福大学有着特殊的关系。终身雇佣制度在美国是非常特别的规定。美国到目前为止只有两类职业是有终身制的，一类是教师，另外一类是法官。其它职业都没有终身制。

二、“终身制教职”的变迁

斯坦福大学教授终身制建立后，在随后的许多年里都平安无事，直到70年代的石油危机。 石油危机导致各个私立大学的基金大幅度缩水，导致了大学的财政危机。70年代很多高校都有着这种危机，在那段时间里美国大学中有一些的确破产关门了。纽约公立学校中就把几个分校关闭了，所有人都辞退了。斯坦福大学当时也面临大的危机。过去很多私立大学的财政预算支出有一个特点，如果预算时钱不够，就从基金利息中多拿出一点来，所以总是可以维持财政预算与开支的平衡。

在七十年代大危机情况下，按照惯例也可以这样做的。但是，斯坦福大学70年代也面临一个转变，整个学校的声誉、学术地位都在提高，学校也想利用这个机会把终身制度的规则搞得更严一些。大学组织有一个很大特点，就是它的内部是一个松散关联的结构，每个系科学院都有自己的期待，对终身制的标准，每一个系也不一样。大学里要改变一个制度是非常困难，特别要改变晋升的制度。要把晋升标准提高，就要改变整个教师团体的观念。

在这时，斯坦福教育学院刚刚毕业的一个博士留校在教务处工作。他提出一个建议，说我们应该制造一个财政赤字危机。这是什么意思呢？过去财政支出钱不够时，就从基金投资里面多拿一点钱来保持收支平衡。他说，我们不应该这么做。因为石油危机，大学的收入少了，但不应从基金投资中多取回资金来开销。这样一来，这样收支就不平衡了，出现了财政赤字。这样的目的是什么？通过财政赤字危机，来引起大家关注！校方要说服各个系科的教师来提高他们的审核晋升标准，本来应该拿到终身制的同事，现在要把他们辞退，这是很困难的。

斯坦福校方接受了这个建议，制造了这个危机，以此向全体教师传递这样的一个信息：你们一定要严格把关，否则整个学校的命运都可能有问题。因此很有效地在短期内提高了晋升标准，以前可以拿到终身制的条件，现在不行了。而且，校方借此机会把人事权加以集中。 过去都有一个惯例，各系都有一定的名额编制。一个系里如果一个教师没有拿到终身制离开了，那么这个系就有名额重新雇佣新的教师。在这个危机时期，校方决定把人事权收回校方，也就是说，是否填补系里的空缺，由校方而不是系里来决定。这一系列措施在校园里引起非常大的争论，很多教授不满，他们就写信组织各种活动来批评校方的做法。但经过这一过程后，70年代终身制规则有了较大的变动。

斯坦福大学规章制度的变化并不仅仅是学校内部的问题，而是与整个社会特别是法律制度有着密切关系。在评比终身教授时，有些人本来预期可以拿到终身教职制的，但没有得到，所以就到法院去告学校。法院在审理这些案例时，要求校方提供证据为什么这些教师不能得到终身教职。以前系里教授开会评议教授晋升时，是没有任何文字记录的。法院要求的证据，是要求你拿出一个文字记录下来的评价。

我记得读到那时的校园报纸报道说，一些教授针对法院要求而抱怨说，评价这些教师的学术工作是很微妙的，很难用文字讲清楚。但斯坦福大学的法律顾问来到教师议会说，法院根本不会接受所谓评价工作很微妙，无法用文字表达的说法，她要求教师议会修改终身制评审的规则，制定规章制度要求在教师晋升的讨论中一定要有文字记录。如果你说应该拒绝某人的终身教职，那么一定要把理由写得清清楚楚。因此，终身制规章制度发生了非常大的变化。经过这个过程以后终身制的评论过程就变得非常正式，有了细致的程序，有法律程序的特点。在七十年代，有关教师规则的一系列变化（例如，女教师的产假制度）都与当时大的社会运动背景有关。

斯坦福大学终身制制度的另外一次较大变化是在80年代。这次变动的背景是，斯坦福大学在那个时候是公认的优秀大学。校方试图推动录用晋升标准的严格化，提高自己的地位。而各系大多还是按照惯例行事，结果是校方拒绝系里已经通过上报的晋升人选的案例大幅度增加。

校方的举动又引起了非常大的关注，许多老师学生不能接受校方的标准。比如一个讲课非常好的老师，研究也不错，过去这类情况可以得到终身制，但这次就被拒绝了。他非常受学生欢迎，学生组织了各种游行示威等等。大家普遍要求校方把晋升的标准定得非常清楚。

斯坦福大学最大的学院是文理学院，这个学院的院长在这样的压力下，通过备忘录形式把晋升终身制教授的标准加以澄清。主要是在研究与教学两者关系上。过去的晋升标准是，在这两个方面，你需要在一个方面非常优秀（outstanding），而在另一方面很不错（excellent）就可以。而现在，在斯坦福大学拿到终身制，你的研究工作一定需要是非常优秀的，而教学至少是很不错。如果你的教学非常优秀，而研究你的研究只是很不错，就不符合晋升标准。也就是说，研究水平比教学能力更为重要。

但这又出现了另外一个问题。在一个研究领域中优秀与否的标准与如何领域的边界是有关系的。如果人们把自己的研究领域定义的非常小，那么就很容易成为该领域中非常优秀的研究者了。因此，文理学院院长又写了新的备忘录，提出研究领域应该从学科中最宽泛的领域界定。而且要求评审委员会直接提出该领域中一组优秀学者名单，以供邀请的外界评审人加以对比，提出评审意见，也就是说，让评审人直接将被评审人与这一组学者相比，看他们是不是在同一水平上的？经过80年代的这些争论澄清后，斯坦福大学的终身制基本确定下来了，至今尚没有太大的变化。

以上第一个例子是有关斯坦福大学教授终身制的演变过程。在上面的故事中，我们看到一个组织的规则制定通常是和冲突、危机连接在一起，而不仅仅是对为完成组织目标所做的理性设计。另外我们看到，规则的变化和组织的变化是连接在一起的，斯坦福大学在不同的发展阶段，对自己地位的认知和整个社会对斯坦福大学地位的认可，导致了规章制度，特别是晋升标准的相应变化。我们看到，一个大学规章制度的变化从一个侧面反映了整个社会和大学在社会中地位的演变过程。

四、教师处罚条例规则

第二个例子是关于教师处罚条例规则。很多大学过去都没有这个规则。在70年代美国校园发生了大规模的学生运动、游行示威和冲突，许多教师也参与进去了。例如，当时，斯坦福的一位有着终身制的教授积极参与学生运动，甚至还建议应该怎样破坏建筑等，校长很恼火，希望把这个教授开除，但发现没有什么规则可依。在这个背景下，校方推动教师议会讨论建立教师处罚条例，以便今后教师行为违反了哪些条款，便可依章行事。当时在学校引起非常大的争论，焦点在于学术自由的问题。

双方都拿学术自由来说事，反对方说制定处罚条例就会限制教师的学术自由，使得他们瞻前顾后，不敢自由言论了。而支持方却说，制定条例是为了保护其他人的学术自由。因为有些人的言行太出格，如果不加限制的话，就会妨碍别人的学术自由。

这个条例建立后的执行过程很有趣。我在收集整理斯坦福大学规章制度文献时，很少发现在学校的文献和报道中提及这个条例。但我在访谈的时候，学校专门负责这个领域工作的副教务长告诉给我，实际上在斯坦福，时常应用这个规则。例如，有多起教师作弊案就是用这个规则来处理的。这些案例主要是发生在医学院。医学院教授拿很多资助做试验、研究，有时候压力很大就做不出东西来，就伪造证据、资料来出成果。但当别人去复制他的试验时，发现无法复制。作弊的丑闻就被揭露了。

但是，有趣的是，规章制度在这里可以成为隐蔽信息的工具。有关教师违反条例的处理过程类似于半司法的程序，一旦有人指控某个教师有违规行为，进入了这个处理的程序，那么所有的信息都不准公开了。这个程序类似于司法程序，有起诉方，有被告的辩护的过程，找出证据来，最后做一个结论。如果这个教师确实违反了条例就要面临处罚，有很多具体的规定。如果性质严重，有一种通常的做法，就是给当事人一个选择：他可以悄悄地辞职走人，那么这个审理过程随之终止了，没有什么不利的结论。如果他不愿意辞职，坚持要走程序的话，学校就会把处理意见全部公开。这种处理结论公开就意味着，这个人将来在这个领域里的声誉扫地，不能得到研究经费了。许多学校利用这个办法就把犯错的人给赶走了。

在讨论以上规则的时候，我们看到一个非常有趣的现象，即规则可以将我们的注意力稳定地引导到一个领域，例如教师议会每年都要定时讨论学生操行表现的规则，但是规则又可以把另外一些领域隐蔽起来，使得人们不注意这些领域，教师违规的领域即是如此。因此，规则可以安排人们的注意力。从这个角度来看，各种规则有着不同的作用。

五、学生的规章制度

以上两个条例都是教师领域的；下面我谈一下学生领域的规章制度。斯坦福大学学生领域里一个最重要的规则是“学生基本准则”。这是在刚建校的时候就制定的。这个准则就是一句话：斯坦福学生在校内外都要像好的公民那样遵守秩序和道德标准，要维护个人荣誉和对他人尊重。违反这一期待就可能被斯坦福大学除名。这个准则百年来是学校管理学生的核心，从来没有更变过。这有点像美国宪法，很短、很简单、很抽象，但是很多年没变化。但是在不同的时期对这一准则可能有着不同的解释。

举一个例子。在90年代初，当时有一个说法说贝多芬是非洲裔人，斯坦福大学有一个黑人学生很高兴，就把贝多芬肖像上的面孔涂成黑色挂在墙上，有几个白人学生不满，把这幅画撕了，写了种族歧视的话，在校园里引起轩然大波。

许多人说这种种族歧视言论应该处理，应该受到处罚。但是在讨论的过程中却发现，学校并没有处理这类事件的规则。因此，无法对这些学生做出处罚。这时候，许多人提出，学校应该修改“学生基本准则”，把基本准则具体化，加上具体的内容比如说种族歧视语言、性别歧视语言等，并制定处罚条例。

后来，这个争论超越校园，变成全国性的争论。美国的全国学生联合会和美国全国律师协会都派专人到斯坦福大学参加讨论。这个争论的结果是，最后学校通过了一个对“基本准则“的解释条款。但是反对意见非常大，他们指责说，这些条例违反了美国宪法有关言论自由的第一修正案。我记得当时校园报纸有一篇报道说，这个条款导致了一个寒冷的校园气氛，大家都觉得不敢说话，好像一说话就违反这个规定那个规定了。但有意思的是，这个“解释条例”制定以后这么多年，从来没有实施过，没有应用过一次。直到90年代末反对方向法院起诉，加州法院判决说斯坦福大学的这个解释条例违反了美国宪法，必须废止。学校也表示，接受判决，废弃这一规则。

我在论文研究的过程中，访谈了负责实施这一条例的行政官员。她表示，当时讨论这个条例时有着很大的争议，这是我们都知道的。所以，虽然条例制定了，我们在执行过程中尽可能避免使用这个条例，以免引起争议。换句话说，在这个背景下，规则成为一个雷区，或者是有关雷区的警告牌，使得我们不要踏进这个雷区。而且这个例子也表明，大学的规则和社会环境息息相关，在讨论学校规则的过程中，许多的争论都是关于这些规则与美国法律制度之间是否冲突，与大的社会文化价值观念是否相符，与宪法是否相符。一旦发现这一规定与更大的法律相悖，就自然而然地废除了。

这位官员提出了另外一个有趣的解释。她说，关于这个规则，在校园里有着长达18个月的辩论。经过这么漫长的一个过程，大家都知道了什么是该说的，什么是不该说的，哪些言论是种族歧视，哪些说法属于言论自由，因为大家达成了共识，有了共同的判断标准，所以也就没有越轨行为了。所以，这个规则一直没有用过，但是它的产生过程已经达到了目的。

最后一个例子是关于学生操行守则（the Honor Code）。这也是斯坦福大学比较独特的例子，是斯坦福大学首创的。这个规则要求，学生要保证不作弊，而且发现别人作弊要检举揭发，如果不检举揭发的话，则与作弊同罪。与此同时，在考试时老师不许监考，给学生充分的信任。这就是斯坦福大学学生操行准则的基本内容。现在很多学校都在模仿这一规则。

大家可能会问，这样一个规则为什么会在斯坦福大学出现呢？说来话长。斯坦福大学建校之初，学生和老师有非常激烈的矛盾，那时候斯坦福大学有一个负责管理学生的教师委员会。这个委员会十分严格，事无巨细，无不过问。比如说学生周末要开派对，都要征得这个委员会的同意，而且还会派人去观察。所以，当时学生怨声载道，和老师有非常大的冲突，持续了非常长时间，学生还组织示威把委员会主任的房子全部包围起来。

面对这样的冲突，当时的第一任校长下决心解决这个问题。怎么解决呢？校长的做法就是把当时领头闹事的学生留校，让他代表校方负责解决这个问题。这个年轻人留校以后提出，师生关系紧张的主要原因是教师对学生不信任，什么事情都管。他的建议是，校方和老师彻底撒手，让学生自己负起责任来。老师给学生最大的信任，考试都不监考了；但是学生要承担最大的责任，保证不作弊，而且看到他人作弊的话一定要检举。

这个规章制度自1921年建立起来了，一直持续到今天。当然，这个制度有一个不断延续的机制，不断再社会化的过程。这就是，每一年新生进校教育的一个主要内容就是关于“学生操行准则”的教育。每当发现有人作弊，就会按程序移交到由老师、学生和行政人员三方组成的审理委员会，进行评定裁决到底是否作弊，作弊到什么程度，应该给予什么处分。通过这个过程，我们看到规则不断地得到关注，虽然规则没有变动，但我们对规则的认识，对规则的承诺通过这些过程而不断得到强化。

六、规章制度的变迁机制

现在我总结一下。这些例子当然不是斯坦福大学规章制度的全部内容。我选择的这些例子是我认为它们比较有趣、可以说明背后大的道理。我们如何理解组织规则的变化呢？组织规章制度为什么会产生，为什么会被修改，为什么被废止呢？我们在开始时提出了一个分析框架，认为规章制度是人们为了完成组织目标而理性设计出来的。但我们的例子说明了其他的机制。

让我们从以上的几个例子总结一下。这些例子表明，组织学习有各种各样的机制，其中一个机制就是干中学。也就是说，规章制度来源于对过去经验的归纳总结。如果我们用过一个做法很好用，就可能把它加以制度化，变成规章制度了。比如说，教师议会在讨论学生选课的程序规则时提出，过去的做法已经非正式施行过，现在为了适用于更多的专业学科，就把这些非正式的做法通过制定正式规章制度的方式确定下来。

另外一种情况是，组织碰到新的问题解决不了，就需要新的探索，找出新的解决办法，当新的解决办法找到了而且行之有效时，就用正式规则的形成保存下来了。学生操行守则这个例子就是符合这个机制的：过去的方法解决不了师生冲突，现在尝试新的解决办法，使用一段时间以后发现行之有效，确实缓和了师生矛盾，维持了学生和老师之间互相信任的情况；所以它就被作为正式规则而长期保存下来，直至今天。但是，还有一些规章制度是对紧急、突发事件的应对反应，例如对学生基本准则的“解释条款”，当这些危机过后，时过境迁，我们可能会发现，这些规章制度已经不符合实际情况了。

我的研究还发现，规章制度的制定，包括组织决策，通常不是平稳的过程，而是起伏不平，有一段时间很平静，有一段时间会突然发生很大变化。我把这个现象称为波浪型决策趋势或者说波浪形决策模式。为什么会产生这种现象呢？我对教师议会的议程安排做了分析，发现这一状况与一个组织的注意力安排有着密切关系。一个组织可以用正式规则把日常工作加以常规化。例如斯坦福大学教师议会规定，每一个学年的某一段时间，是某个专题委员会向议会提交报告的规定期限。比如说5月份的几个星期，是本科生委员会向议会提交报告的时间。这样，专题委员会在提交报告时要提出各种议案，针对新的情况提出新的规则或修改已有规则。换句话说，我们看到，这些决策的规则安排了组织注意力在不同的时间段转向不同的领域。当决策机构在某一段时间里注意到一个领域，而在另一时间段注意到另一个领域，这样，组织决策的频率就会发生相应的起伏变化。当注意力集中在某一领域时，这个领域中的决策频率就会加快，而当注意力转移到其它领域的时候，该领域的规则变化就会非常缓慢。这样，规则变化的波浪式起伏与组织制度安排有很大关系。

这个现象在其它组织领域也可以观察到。比如说，在企业中，通常的质量管理是在生产过程的最后环节由专门的质量检察员把关，发现问题加以纠正。而日本企业发明的全面质量管理制度，就是把有关质量管理的注意力放在生产过程的每一个环节，每一个人都是质量检查员；这样，组织注意力变成持续不断的过程，从而大大加强了质量管理的强度和效果。这里也说明了组织规章制度演变的另外一个机制：组织注意力的调动和安排。与此同时，我们的例子也说明，规章制度也可以有效地安排组织的注意力，从而影响组织变迁的速度和方向。

这样的话我们看到一个规则在组织里面就有完全不同的作用，有一些规则为了组织的效率而设置，而其他一些规章制度则来自于其他的过程和机制，例如应对突然出现的危机而匆忙制定的规则。这些规则可能与组织的正常的运行只有着松散连接的关系。还有一种情况是应对外界压力而制定的规则。例如，一个大学面临着外部制度环境的压力，美国法律规定不能在招工、招生中有种族歧视、性别歧视。大学为了符合这些法律规定而不得不建立很多规章制度。

由此可见，很多组织制度并不是来自内部出现的问题，而是因为大的制度环境逼迫一个大学要改变不符合法律规定的规则，或者建立新的规定以便应对外部法律制度产生的压力。我们看到，在这个情况下，规章制度制定以后，常常放在一边。当制度环境的压力不断加大的时候，这些规则可能会转而得到积极实施。

斯坦福校园的禁烟规定就是这样一个例子。在八十年代刚提出建立禁烟规则的时候，一个学校的工作人员热心此事，大声呼吁说，斯坦福大学应该是公众利益的保护者，应该带头禁止有害公众健康的行为。她提出的这个说法很有道理，有很大的合法性。因为这个原因，校方认为这个呼吁很有道理，应该响应。所以很快就发了一个行政规定，宣布从现在开始斯坦福大学在封闭的公共场所禁止吸烟。我记得当时这个规定刚刚颁布时，大家都不遵守，各行其是。因为大家都知道这个是作秀，不是真正要实施的。但很多年后我回到斯坦福大学发现，这个规则得到很严格的实施，很多地方都不能吸烟了，现在是整个校园都是禁烟的。换句话说，这个规章制度有一个从作秀到认真实施的过程，而推动这一转化的主要动力是组织外部制度环境的变化和持续的压力。

规则演变的另外一个重要机制是组织的注意力分配。在很多情况下，组织不是有意识地从事决策、制定或改变规则，而是与组织注意力的常规安排有很大的关系。组织注意力本身影响了规则的制定和修改的过程。组织中大部分事务都是通过常规来解决的。当我们调动注意力去关注某一问题时，通常是因为常规的过程解决不了这个问题，这时我们发现现有常规无法应对新的问题，需要新的规则或变动已有规则了。从另外一个方面来看，已有规则本身又影响了组织注意力的分配。我们刚才讲了制度规定的每年的年度报告和随之以来的议案通过，会导致我们看到波浪性规章制度的变化。这就是说，不一定是要有问题才会注意到这个领域，我们可以通过政治制度安排而定期地把注意力引到这些领域，从而推动了规章制度的修改。规章制度规定什么样的人去收集信息、加工信息、解释信息，这些规则都会影响到组织决策过程以及可能产生的结果。

上面我们讨论了组织规章制度产生和演变的多重来源。其中一个重要的来源是人们为了提高效率或完成组织目标而理性设计的，但在很多情况下，规章制度可能来源于组织遇到的危机，外来的压力，组织注意力的安排，组织内部的政治过程，等等。下面，我从更为广阔的角度提出几个新的问题，供大家讨论。第一，正式制度与非正式制度之间关系。以上我们讲的主要是正式规则，是文字记录的经过正式程序建立的。但我们看到，组织里存在着大量非正式规则。我们要理解组织规则的作用，同时要考虑正式规则与非正式规则之间的关系。这个问题没有足够的研究工作，所以我把它作为有待进一步研究的问题提出来。

第二个问题是，规章制度对人们的行为有哪些影响？这个问题不是我今天讨论的关注点，但这是一个自然而然会产生的问题。我们制定了这么多规则，它们跟人们的组织行为有什么关系，有什么约束呢？从广义上说，制度与行为是什么关系？这也是需要进一步研究回答的问题。

第三，规则和决策之间的关系。 我们看到决策过程和组织注意力的安排，都是和规章制度有密切关系的：谁来收集信息、参与决策、参与执行，执行过程中正式制度在多大程度上发生作用，它们与非正式规则是什么关系，等等。这一系列问题都需要回答。

最后一个问题是，规则和创新之间的关系。一个正式组织如果像韦伯讲的那样，总是循规蹈矩地遵守规章制度，那么，这样的组织就不会有创新。所以，韦伯提出，在严格的规章制度约束下，组织可能成为一个牢笼，人们都束缚在里面，没有太大的主观能动性。这就引出一个问题，规章制度与组织灵活性、组织创新是什么关系？我们看到，基层部门面临的问题是千变万化的。即便有一个非常详尽的，无所不包的，规定得非常具体的规章制度，也不可能应对所有问题。所以，规章制度和组织灵活性可能会有很大的矛盾。

七、制度变迁与中国社会

最后我想从中国社会的实践来说明一下规章制度的意义。前两天一个朋友带我到深圳去，与基层干部交谈。我发现一个非常有意思的现象，许多基层干部都在创新，提出很多很有趣的，很新颖、能够解决他们面临各种各样问题压力的做法。举一个例子来讲，有一个街道提出了一格三员的信息管理模式，就是说在居民区有专人巡视，采集各类信息，同时发展一整套系统来准确、迅速地采集、传递信息，以便解决问题。

在交谈的时候，他们跟我们讲了他们的制度是怎么回事。 这个创新就是一整套规章制度。一格三员里面每一个人应该干什么事情，有哪几个步骤，如何分步进行等非常详细的规章制度。按这一规章制度，落实责任，一旦出现问题领导很容易知道是哪一个方面出了问题，可以追究责任；做的好的，也可以得到奖励。

另外一个街道办事处主任就告诉我们，他在上任的前半年就花了很长时间写了岗位手册，记录和规定各种各样的岗位，每一个岗位需要做什么事情，最后就写成了很厚的一个手册。换句话说，很多创新都是以新的规章制度来体现出来的。为什么呢？这种创新活动在相当大程度上不是体现在具体行为上，而是成文的规章制度。他们向他人当然也包括上级领导汇报介绍的时候，拿出来的正是规章制度，是非常新颖、严格、详尽的规章制度。

在访谈的过程中，我发现另外一个有趣的现象。 许多基层干部在和我们交谈的时候都表示，希望把他那里的经验推广到其他地方去。这种“推广”、“扩散”是他们非常关心的事情。如果他们制定规章制度只是为了本部门，他们不应该这么关心别人怎么看。斯坦福大学制定制度的时候没有表示过有什么意图要推广到其它地方去。换言之，这些基层部门制定这些规章制度的目的不仅仅是为了内部实施，而且非常重要的一方面是要给别人看的，要推广到其它单位地区的。他们会非常自豪的说，什么领导来看过我们了，说我们的规章制度推广到什么地方去了。这是一个非常有趣的现象。我们从这些组织规章制度的制定、演变和扩散的过程中，就可以看到它们背后的机制，与大的社会环境是什么关系。很显然，我们看到的不是韦伯式的理性组织。

一个好的经验要扩散，就要把规章制度写的十分细致明了，因为传递的范围很大，不能通过口头描述，而是给参观者这本手册，他们就可以带着成文制度回到自己的单位实施。换句话说，有一类规章制度是为了传播而制定的，便于你携带，便于其它领导看了以后认为非常不错的。当然，还可能有另外一个原因：如果你先用文字把它写下来了，这就是你的首创权了，就像我们申请专利一样。这时候成文的规章制度实际上告诉我们，别人再做类似的事情只能是复制了，而不是创新。你要创新就需要找到新的领域了。因此，规章制度的产生、形式和变化方向为我们认识了解组织制度、组织行为和广阔的社会背景提供了一个独特的切入点。

最后，我简单地总结一下规章制度的意义。 一、规章制度记录、描述了制度变迁的轨迹，反映了组织本身和整个社会的大的变迁过程。 二、规章制度演变的机制反映了制度变迁的机制和过程。我们的研究可能只是一个组织，但是后面讲的道理，可能是更宏大的，可能反映更广阔的社会过程和背景。三、规章制度在很大程度上制约了一个组织和社会未来变迁的方向和轨迹。我们现在建立制度，可以说是把过去经验保存下来固化的努力，这些随之建立的稳定结构又会制约组织将来发展的方向和过程。 

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